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區縣級投融資平臺破解當前融資難題的途徑探索
來源: | 編輯:xnxact | 發布時間: 2016-01-03 | 1464 次瀏覽 | 分享到:
  近年來,隨著社會經濟持續快速發展,各地方政府為了解決日益突出的城建發展需求與資金供給不足的矛盾,設立眾多投融資平臺,加大投融資力度,不斷增大投融資規模。為有效防范財政金融風險,加強對地方政府融資平臺公司管理,國務院于2010年10月下發了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》的文件,要求清理融資平臺公司貸款。此后,國家相繼出臺財預[2010]412號、銀監發[2011]191號、財預[2012]463號、銀監發[2012]12號等文件,嚴格執行對地方融資平臺的新發放貸款條件,并控制平臺貸款投向,這些都給地方政府基礎設施建設的融資問題帶來一定的影響。目前,大量地方債進入還款期,地方政府的土地出讓收入由于房地產市場的調控存在很大的不確定性,如何既做到保持地方政府適度的投融資張力,又能有效控制政府投融資風險,促進地方經濟發展,是一個需要化解的難題。
  
  一、當前區縣級融資平臺的融資現狀
  
  地方政府融資平臺,是指由地方政府發起設立,通過劃撥土地、股權、規費、債券、稅費返還等資產,組建一個資產和現金流均可達到融資標準的地方國有企業或企業集團,以實現平臺的對外融資,并將資金主要投入于市政基礎設施建設及公用事業等領域。其包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司等企業(事業)法人機構,主要以經營收入、公共設施收費和財政專項資金(主要是土地出讓金)作為還款來源。
  
  在2009年四萬億經濟政策的刺激下,各省、市、縣地方政府紛紛組建自己的投融資平臺,平臺公司的層級也逐步向下移動,發達地區甚至鄉鎮也設立了融資平臺公司。據審計署2011年第35號審計結果公告《全國地方政府性債務審計結果》反映,截止2010年底,全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家。其中縣級4763家,占72%,有44個縣級政府設立自己的融資平臺公司達10家以上。從這些公司的經營范圍看,以政府建設項目融資功能為主的3234家,兼有政府項目融資和投資建設功能的1173家,還進行其他經營活動的2169家。區縣級地方政府融資平臺債務主要用于城市基礎設施改造、市政道路建設、農村集鎮改造、農轉居安置房建造、生態建設等公益性項目。平臺貸款主體以事業法人為主,有較多的貸款為非市場化運作,還款來源必須依靠政府土地出讓收入來覆蓋。
  
  二、目前區縣級融資平臺存在的融資困境
  
 ?。ㄒ唬┿y監會嚴格管控政府平臺類貸款,縣級地方政府融資平臺很難符合銀監會要求
  
  1、區縣級政府建設項目不符合銀監會融資范圍
  
  中國銀監會于2013年4月9日下發了《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》的通知(銀監發[2013]10號),文件中關于融資平臺公司的可放貸條件包括:一是符合《公路法》的收費公路項目;二是國務院審批或核準通過且資本金到位的重大項目;三是符合《關于加強土地儲備與融資管理的通知》(國土資發[2012]162號)要求,已列入國土資源部名錄的土地儲備機構的土地儲備貸款;四是保障性安居工程建設項目;五是工程進度達到60%以上,且現金流測算達到全覆蓋的在建項目。對于到期的平臺貸款本息,一律不得展期和以各種方式借新還舊。
  
  由于區縣級地方政府的建設項目大多以改善基礎設施、農村集鎮改造、市政道路建設、農轉居安置房建造等為主 ,項目大多不符合銀監會相關貸款要求。
  
  2、融資平臺自身經營機制不夠完善
  
  一是區縣級融資平臺普遍規模不大,主要是以融資為主,自身無現金流或現金流不足,不能滿足償債需要,歸還投融資本身的資金主要依賴政府財政投入(土地出讓收入),不符合銀行對現金流全覆蓋的要求;二是許多融資平臺公司的部分貸款由政府相關部門出具還款承諾函,以財政收入為擔保,部分貸款采取由具有政府背景的國資平臺提供第三方連帶責任保證,不符合《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(財預[2012]463號)文件有關要求;三是借款人與使用人分離,有些區縣級融資平臺只是充當一個專業融資的角色,利用政府信用向多家銀行貸款,并且用打包貸款向多個項目投資,表現為借款人與用款人分離的權責不清,不符合貸款授信條件。
  
 ?。ǘ┩恋爻鲎尯蛧彝度谫Y政策的變化,加大了地方政府的籌資難度
  
  金融機構之所以愿意向地方政府融資平臺大量發放貸款,主要因為其儲備的土地市場價值高,加之對銀行做出了一定承諾,必要時會對融資平臺還貸提供支持。如果地方經濟不能保持平穩較快的發展速度,土地價值達不到預期目標,土地收益不能實現,地方政府也無足夠的財力來為其提供支持,此時融資平臺資金運轉就會受到影響。目前,在土地出讓和國家投融資政策變化的形勢下,融資和土地出讓都不能按計劃完成,也可能會造成未來土地的價值下降,土地收入占財政收入高比重和高速增長都將難以為繼,因此,若財政土地出讓金和銀行融資都不能及時到位,則融資平臺就會存在較大的資金缺口和流動性風險。
  
 ?。ㄈ┤谫Y過分依賴銀行貸款,且貸款項目公益性強,提高了償債風險
  
  區縣政府融資平臺融資渠道單一,由于直接融資渠道不暢,地方發債的功能受到抑制,致使許多區縣級融資平臺的融資來源中,銀行貸款占90%以上。融資平臺貸款大多投向公益性項目,一方面項目沒有收益,造成地方政府財政壓力增大;另一方面項目投資規模大、開發周期長,而平臺融入資金多為一到三年的中短期貸款,導致資金需求長期化與負債短期化的錯配,進一步放大貸款償債風險。
  
  三、當前破解融資難題的途徑
  
 ?。ㄒ唬┿y監會應加強規范化管理,嚴格控制貸款規模
  
  銀監會應重在規范化管理,努力化解現有問題,并為政府平臺未來融資開辟良性循環通道,而不應該對政府在建項目一刀切。如果采用過于嚴格的措施,可能會截斷政府融資平臺正常的融資渠道,造成融資平臺資金鏈斷裂,導致其潛在債務風險立刻暴露,不僅不利于風險防范,而且還會提前放大風險,導致系統性風險的產生。銀監會加強政府平臺新項目融資的規范化管理,嚴格控制政府貸款規模,對未完工項目要按原政策監督執行,允許銀行繼續給予資金支持,避免因新政策造成舊項目建設的資金鏈斷裂。
  
 ?。ǘθ谫Y平臺進行資產整合,做大做強融資平臺
  
  目前,大多區縣級地方政府的優質資源分散,經營性資產不足,現有融資平臺難以滿足城市建設資金需求。因此,要對現有平臺的資本充足、資產質量和內部管理等進行核查,將經營性資源、優質資產以及未來需要資金推動的投資項目整合進入平臺公司中,通過將分散于各部門、各領域的優質資源集中整合,打造具有規模效應、資產質量良好、現金流及利潤來源穩定、財務指標和未來預期良好的融資平臺。只有實力雄厚的投融資平臺,才能為政府開展全方位融資提供強有力的載體支撐。
  
 ?。ㄈ┮幏度谫Y平臺管理,提高平臺資本運作效率
  
  在宏觀層面,區縣級政府要對融資平臺管理有一套制度框架;在微觀層面,融資平臺本身的治理結構應更加科學化、合理化、規范化。具體而言,按照《公司法》相關規定,政府融資平臺要建立現代企業制度,完善自身法人治理結構,充實公司資本金,充分利用有效資產和資源進行市場化運作,促進投資主體多元化,以改善融資平臺公司的股權結構和盈利能力;同時,融資平臺還應科學調度資金、規范用債行為,最大限度確保債務資金安全高效運行。
  
 ?。ㄋ模θ谫Y平臺實施區別管理,政府財政重點投入公益性項目
  
  對于經營性的平臺,可以轉型為社會民間資本運營的主體公司,政府注入到融資平臺的資本金可以置換為民間資本或法人資本,形成融資平臺完全市場化的融資模式;對于準經營性的融資平臺,可以將現行融資平臺轉型為公私合作的形式,區縣級政府可提供必要的財政補貼,從而發揮政府與社會力量各自的優勢,形成市場化融資+財政資助的合作性融資模式;對于公益性的融資平臺,項目投資應由區縣級地方政府全額負責,資金納入地方財政預算,并通過成立專門的融資平臺,爭取中央、省市資金的支持。
  
 ?。ㄎ澹┎粩鄤撔峦度谫Y路徑和方式,構建多層次融資渠道
  
  區縣級融資平臺要加強與開發銀行及商業銀行的合作,開發金融合作新產品,努力提高長期貸款占融資總量的比重,優化短中長期債務結構;要爭取上級政府支持,加強資源,尤其是可經營性資產的儲備,增強平臺公司的可經營性資產比率;積極嘗試股權投資、股權融資、企業債券等各種方式,以提升投融資能力;探索建立經營性產業和拓展區縣外市場,增強平臺公司持續健康發展的盈利能力;拓展地區存量資源的使用權、管理權、收益權進行市場化運作,引導社會化資本參與地區基礎設施和公共工程的建設。
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