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建立PPP“盈利不暴利”的價格機制
來源:中國財經報 | 編輯:中國財經報 | 發布時間: 2015-12-03 | 797 次瀏覽 | 分享到:
  當前PPP工作進展很快,未來五年這項改革將步入關鍵時期,財政部門作為PPP牽頭單位,不僅要把精力放在籌劃項目上,更要把眼睛盯在運營效益上,只有實現政府和社會資本的雙贏,才能不斷為PPP注入動力。
  
  政府公開合理定價是前提
  
  如果社會資本運營長期虧損,合理回報得不到保證,那么合作必然破裂;如果社會資本的利潤超出合理區間,則有違市場經濟原則,公共服務價格過高也會引發公眾不滿情緒。決定PPP公用項目定價方式有三種:一是價格聽證會定價。譬如,天津PPP企業在水處理價格不足以補償簡單再生產,政府補貼后仍有虧損,對于企業合理補償擴大再生產投資的,可以提出定價或調價申請,物價部門接到申報后,召開聽證會,邀請人大、政協和政府各有關部門及各界用戶代表參加,最終確定PPP公共用水價格。二是由政府統一定價。采用政府定價的PPP項目服務對象比較單一,無需聽證會,決定該PPP項目價格因素的往往是行業平均價格指數。同時政府出于城市發展考慮,往往采取低價收費,以保證公益性目標的實現。例如,北京地鐵票價實行政府統一定價機制,但地鐵運營成本隨著CPI、工資、電價等因素的變化而變化,4號線《特許協議》中約定了開通年的初始票價,同時也約定了根據上述因素進行調整的測算票價。三是公私雙方談判定價。采用該模式定價的PPP項目受眾范圍較窄,決定該PPP項目價格的因素更多的是社會資本的談判能力。譬如,天津市的海水淡化項目、高速公路項目等。政府公共部門應該實行項目合理管制,高速公路既不能“供需定價”,也不能按“產出定價”,要考慮道路使用者的支付意愿,關注項目公司的盈利,盡可能地實現政府目標,與社會資本談判合理定價。
  
  企業盈利但不暴利是保障
  
  PPP的目標就是政府公共部門和社會資本共擔風險、優勢互補,以求提高公共產品的供給效率及服務質量。如何調整PPP項目價格,使社會資本“盈利但不暴利”,首先是確定PPP項目成本。新建PPP項目成本包括建設成本和運營成本。建設成本是指用于公共設施建設及更新所投入的成本,該部分投入在項目運營期表現為折舊成本,即將項目損耗價值轉移到產品成本中,并通過產品銷售以貨幣的形式回到投資者手中。在政府投資效益指標中,建設成本一般包括:設計費用、土地費用、施工成本、材料和設備購置費用等。運營成本是指在一定水平上維持公共設施正常運轉所需費用,一般包括:員工工資福利、原材料及燃料動力費用、設備維護費用、租賃費用等。相比新建或改擴建PPP項目,經營維護或提供公共服務類PPP項目的成本即運營成本。如自來水廠的國有股權轉讓于社會資本,由社會資本負責運營,其成本只包含運營成本而不包含設施建設或更新的成本。其次是確定PPP項目收益。一般情況下PPP項目的收益包括產品或服務銷售收入、政府補貼收入、項目副產品收入。當社會資本盈利收益遠大于成本,社會資本獲得暴利,公共部門應通過調價機制對社會資本的收益進行調整,使其“盈利不暴利”;當社會資本的收益低于成本,公私合作關系極不穩定,管理部門要通過調價或給予適當補貼,對社會資本進行成本補償,保證社會資本能夠獲得合理利潤。
  
  市場規律決定價格是關鍵。PPP項目運營調價是必然的,調價基本原則就是遵循市場規律。當項目運營期內社會資本虧損較為嚴重時,為了使公私雙方的合作關系能夠繼續,應對該PPP項目的價格進行調整。公共部門在權衡公眾利益與承受能力以及投資者收益率后,對社會資本成本進行補償。調高產品或服務價格,由PPP項目公司提出調價申請,政府主管部門對申請和調價方案進行審核,審核通過后由政府組織聽證會調整價格,全過程都要由獨立的監管機構、政府、法律、人大代表和社會大眾等進行監督管理,以保證PPP項目定價的公平和效率。項目價格無法調整,或者價格提高對公眾滿意度影響較大,政府部門則通過提高補貼方式,給予投資者合理補償。運營價格出現暴利,政府管理部門要降低產品或服務價格,約束社會資本收益,或是調整項目特許經營期,直至回購項目經營權。政府和社會資本方要在合同中對價格調整條件、調整周期及調整程序予以明確約定,雙方秉承契約精神,嚴格按照合同辦事。在項目運行過程中,以規范的績效評價機制,對項目運作、公共服務質量和資金使用效率等進行綜合考核評價,通過調整租金、稅收,必要時政府提前回購或接管特許經營項目等方式,避免PPP項目社會資本獲取超額利潤,使社會資本收益處在合理范圍內。譬如,在英國希思羅機場項目上,航空管理委員會負責機場監管,每五年根據機場收益率運營指標重新確定機場價格,保證希思羅機場長期合理回報。(作者系天津市財政局局長)

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